林騰鷂の見解：七兆元の附属機関・基金予算、まだいい加減な審議を続けるのか？

長期間にわたって遅れていた115年度中央政府総予算案は、十四日にようやく立法院で三読通過した。当初歳出は三兆三百四十九億余元で、最終的に四百八十億元が削減され、通案削減率は当初協議の2％から1.689％に低下したが、歳出は依然として約二兆九八六九億元に達している。行政院は直ちに「七つの非合理的決議」と題する声明を発表し、一部の予算が不当に削減・凍結されたと批判した。一方、立法院議長の韓国瑜氏は議事槌を打った後、行政院長の卓榮泰氏に対し、副署せず執行しないことを公開で呼びかけ、与野党双方が一歩ずつ譲歩するよう要請した。

しかし、三兆元規模の政府機関予算をめぐる議論はほぼ一年に及んだが、国民が真に問うべき問題はまだ始まったばかりかもしれない。中央政府が年間掌握する公共資源は、果たしてこの三兆元だけなのだろうか？

行政院主計総処が作成した115年度中央政府の三つの帳簿を並べてみると、その実態が明確になる。

第一に、中央政府機関の総予算。当初歳入は約二兆八六二二億元、歳出は三兆三四九億元。

第二に、中央政府附属単位予算の営業部門、すなわち国営事業。総収入は約三兆五〇二三億元、総支出は約三兆二九七三億元。

第三に、非営業特種基金。業務総収入および基金収入源は約三兆八二三五億元、業務総支出および基金用途は約三兆七七九一億元。

支出および用途の面から見ると、後二つの帳簿の合計は七兆元を超え、政府機関の総予算の二倍以上である。三帳合計では、すでに十兆元規模に達している。

しかし、116年度の規模はさらに拡大する見込みだ。現時点での編成資料によると、116年度の中央政府機関総予算の歳入は約三兆八千億元、歳出は三兆六千億元を超える見込みで、規模は過去最高を更新する。116年度の国営事業および非営業基金の完全な収支数字は、行政院が正式に総予算案および附属単位予算を承認した後に公表される予定だが、七兆元以上になるだろう。

すべての立法委員に注意を喚起したいのは、これらのデータと以下の問題はメディアのスクープでもなければ、政党間の攻撃でもなく、立法院自身の専門的スタッフ機関である予算センターが、毎年中央政府総予算案に対して提出している包括的評価報告であり、国営事業および非営業基金などの附属単位予算についても多数の評価資料を提供している。その目的は、立法委員の審議を支援することにある。

立法院予算センターの存在価値は、数千ページに及ぶ予算書と複雑な政府会計数字を読み解き、歳入の信頼性、歳出の妥当性、基金の過大編成の有無、重要計画の遅延、国営事業の経営効率、および前年度予算の執行状況をチェックすることにある。これらの報告書は、まさに国家予算の「財政健診報告書」といえる。

国家が国民の税金で予算センターを設置し、専門家が国会のために問題点を一つ一つ明らかにしている以上、立法委員が読まない理由はないし、国民も予算の編成と審議を確認・監視すべきである。

しかし、我が国の総予算の編成と審査の長年の悪習について、国民は完全には理解していないかもしれないが、与野党の立法委員は内心よく知っているはずだ。

民進党の前立法院党団総召、柯建銘氏は、すでに2020年9月28日の総予算政党協商に参加した際、前年度の約二兆元の公務予算について、「委員会で全部審議しても、削減額は三十億元にも満たない」と正直に認め、「最後は割合で処理され、毎年そうしている」と述べ、さらに「1.7％、1.8％、2％と声を出すだけだ」とまで発言した。

大量の予算凍結案件についても、彼は隠さず、「数百件がすべて10％凍結され、報告後に支出が承認される。正直に言えば、これは立法院の悪習だ」と指摘した。

この六年前の発言は、今日に至ってもまったく的を射ている。

今年の三兆円以上の政府機関予算は、長期的な政治的対立、与野党協商、表決戦を経て、最終的に通案で1.689％、四百八十億元が削減された。これは政策の必要性や費用対効果を一つ一つ検証した結果なのか、それともまた「1.7％、1.8％、2％と声を出す」政治的合意の結果なのか？

国家予算は八百屋の値引きではない。

立法院が予算を削除する場合、その必要性のない理由を説明しなければならない。予算を凍結する場合、行政機関が何を改善すべきかを明確に指摘しなければならない。行政院が予算を編成する場合も、政策目的、法的根拠、費用対効果、前年度の執行実績を国民に説明しなければならない。これこそが「予算審議」である。

したがって、行政院は問題を立法院に押し付ける資格はない。

立法院予算センターが115年度中央政府総予算案に対して提出した包括的評価報告では、個別に追及すべき多くの問題が明らかにされている。例えば、一部の非営業特種基金の固定資産建設改良拡充計画の執行率が低く、いくつかの基金は数年連続で80％に達していないばかりか、前年度の予算が引き続き繰り越されているケースもある。計画が繰り返し遅延し、予算が執行されないにもかかわらず、翌年度もまた予算を編成する。国民は当然、これは行政院の執行能力の不足なのか、それとも予算編成が多すぎるのか、乱立しているのかを問う権利がある。

さらに、いくつかの非営業基金自体の存在意義も検証されるべきである。一部の非営業基金は長年にわたり巨額の資源を掌握しているが、設立目的を十分に果たしているとは限らない。基金が一度設立されると、独自の組織、業務、財源が形成され、年々予算を編成する。長期間にわたると、一般の公務予算と同等の注目を受けにくい「第二の政府財政」と化す可能性がある。

例えば、雇用安定基金は監査機関から複数の問題点を指摘されたことがある。国家発展基金は巨額の産業投資および政策的任務を担っているが、その投資実行や転投資先企業のガバナンスにも多くの問題があり、国会による厳格な検証と監督を受けるべきである。

国営事業はさらに問題が深刻だ。台電は115年末までに累積赤字が四五三九億元を超えると予想されている。中油は巨額の営業収支に加え、天然ガスの安全在庫、貯槽容量、受入ステーションの工事進捗など、国家のエネルギー安全保障に直結する問題を抱えている。これらの国営事業は数千億円、あるいは兆円規模の運営、投資、調達を掌握しており、その経営成否は最終的に国民全体が負担する。国会が政府機関の数百万円の特別費や広報費にしか注目せず、国営事業の乱立、乱支出、乱用により数千億元の赤字を出しながらも、民間企業よりもはるかに多い年間賞与を支給している現状を放置してよいのか？

したがって、筆者はここに強く呼びかける。

立法院予算センターが作成した115年度中央政府総予算案の包括的評価報告および附属単位予算評価資料は、立法委員が読むべきであり、国民も見るべきである。

立法委員がこれを読むのは、憲法第63条が付与する予算議決責任を果たすためであり、国民がこれを読むのは、民主国家の納税者としての基本的な知情権と監視権を行使するためである。国民が、どの予算が長年執行されず、どの基金が成果を上げていないのか、どの国営事業が長期赤字なのかを知れば、予算審議は行政院のいい加減な編成と各党団間の政治的攻防劇に堕することはない。

また、憲法第63条の予算議決権を再認識する必要がある。予算権は立法委員が「お金を削る権利」ではなく、国民が国会を通じて政府の財政を統制する権利である。政府は人民代表機関の同意なしに、公共資源を自由に取得・支配してはならない。国会は人民の委任を受けている以上、政府がなぜお金を取るのか、何に使うのか、どう使ったのか、なぜ来年度もまた取るのかを真剣に検証しなければならない。

したがって、行政院はいい加減に編成してはならず、立法院もいい加減に審議してはならない。

特に、中央政府の財政はもはや一冊の「中央政府総予算書」では把握できない。中央政府機関、国営事業、非営業基金の三帳の間には、投資、補助、補填、政策負担などの複雑な関係が存在する。三兆元の政府機関総予算をめぐってばかり喧嘩し、残りの七兆元の附属単位予算を民主的監視の光の外に置いている限り、国民が見るものは中央財政のごく一部にすぎず、全体像ではない。

115年度の三帳はすでに十兆元規模に達している。116年度の政府機関歳出は三兆六千億元を超える見込みだ。116年度の国営事業および非営業基金の数字が正式に公表されれば、三帳をすべて合算し、中央政府が年間どれだけの公共資源を掌握・支出しているかを国民に知らせるべきである。

115年度の総予算がこれほど長く遅れたことは、与野党双方に教訓を与えるべきである。予算審議は、最後の数日間の党団協商、通案削減、一括表決で済ませてはならない。

116年度の中央政府総予算案は、八月二十日に立法院に提出される予定だ。行政院は三帳間の政策的関連性、主要支出、委託、補助、投資、執行実績をすべて明らかにすべきである。立法院は主要予算について公開討論を行い、各党の立法委員が賛成・反対の理由を公に説明すべきであり、密室で1.7％か1.8％か2％かを決めるべきではない。

国民は税金を納めて政府を養っているが、お金を出した後は問う権利を失うわけではない。国営事業や政府基金が掌握しているのは、行政機関の私物ではない。

三兆元の政府機関予算ですらこれほど混乱しているのに、その背後にはさらに七兆元の附属単位予算がある。116年度の予算規模はさらに過去最高を更新する。筆者は呼びかける。十兆円の国民の血税を、これ以上いい加減に編成・審議してはならない。

したがって、中央政府機関、国営事業、非営業基金の三帳をすべて開示すべきである。行政院は項目ごとに説明し、立法院は項目ごとに審査し、主要予算については公開討論を行い、最終的に国民に説明責任を果たす。これこそが憲法第63条が求める「予算民主」である。

＊著者は東海大学法律学部名誉教授