觀點投書：善意的政策，是否改變了台灣移工制度的品質？

近年來，台灣社會頻繁討論一個令人焦慮的現象：外籍看護工的品質是否正在下滑？有人將原因歸咎於個別來源國的勞工素質，有人批評仲介把關不嚴，也有人認為這只是少數個案。然而，如果我們只停留在道德指責或個案對立，將永遠看不清問題的全貌。 這不是一篇建立在抽象理論上的評論，而是筆者深耕移工引進業務三十五年、並於二十多年前親自在印尼設立訓練中心，在長期服務逾六千個台灣家庭、處理無數移工案件後所累積的實證觀察。 我們每天接觸的，不只是外籍移工，更是無數個在照顧壓力下掙扎的雇主家庭、醫療體系、保險公司。當接觸的樣本數夠大、時間跨度夠長，浮現出來的就不是「個案」，而是結構性比例的質變。 筆者認為，台灣今天外籍看護市場所面臨的品質困境，核心原因在於：政策的改變，在不知不覺中扭曲了市場的誘因，而市場也因此改變了行為。這是一個典型的「善意政策，帶來非預期後果」的制度悲劇。 一、昔日「三年旋轉門」下的市場自我約束機制 回顧二十多年前，台灣是亞洲外籍移工最嚮往的工作地點。當時台灣的薪資較高、福利較好，來源國的訓練中心為了爭取這塊市場，願意投入極高成本，將素質最好的人才送到台灣。 當時，一名工人從鄉村被招募進訓練中心後，必須接受至少三個月至半年的密集訓練。從基本中文、自我介紹、生活習慣、照護技能、工作態度到健康狀況，每一項都必須反覆考核。 這背後的運作邏輯非常簡單：「前端篩選失敗的成本，必須由來源國業者承擔。」 在當時「工作期滿三年必須至少出國一日」的規定下（俗稱旋轉門條款），如果工人送到台灣後，因為能力不足、適應不良或體檢不合格而遭到遣返，或者三年期滿後雇主不願續聘，國外訓練中心前期的培訓投入與跨國行政成本將全部血本無歸。因此，為了將自身的商業風險降到最低，前端「嚴格把關、精準篩選」成了業者最理性的商業選擇。 二、致命的法規轉折：就服法52條修正，切斷了商業誘因 然而，這套行之有年的市場平衡，在九年前被徹底打破。 當時人權團體主導議題，認為移工每三年必須出國一日的規定，會讓他們每次回國都必須再被國外仲介剝削一次「買路錢」。在強大的道德光環下，台灣政府修法通過了《就業服務法》第52條修正案，取消了期滿必須出境的規定，讓移工可以直接在台續聘。 這項看似立竿見影、立意良善的修法，在十年後的今天，其巨大的後遺症已完全顯現，直接導致了「劣幣驅逐良幣」的惡性循環： 1. 好的進不來 對國外仲介而言，當移工不用回國、可以直接在台無限期續聘時，原本每三年一次的「重新評估與派遣」機會不見了，商業誘因瞬間歸零。在利潤極大化的考量下，國外仲介的理性選擇，是將最優秀、最聽話、素質最好的工人，優先送往仍有期滿回國重新派遣機制的新加坡、香港、日本等市場；而將次等、甚至毫無經驗的新人「倒」給台灣。 2. 壞的出不去 過去的「三年必須出境」是一道自然的市場淘汰網，表現不佳、態度頑劣或健康有隱憂的工人，三年一到就會被順理成章地淘汰出境。修法取消出境規定後，這道過濾網消失了。那些摸透台灣法律漏洞的頑劣分子，想盡辦法利用法規對勞方的傾斜滯留台灣，讓雇主面臨「請神容易送神難」的困境。 三、中階政策火上澆油：從「照護熟手」變成「精明逃兵」 更雪上加霜的是，台灣隨後推出了「中階外籍技術人力」政策，允許工作期滿六年的移工可以無限期留在台灣。 移工是活生生的人，不是機器。當他們在台灣待了六年、九年、甚至更久，他們早已高度「社會化」。他們不再是剛入境時純樸、聽話的勞動力，而是徹底摸熟了台灣的法律漏洞、掌握了黑市管道、看清了政府執法不力的現狀。 當這群「熟門熟路」的資深移工發現外面的黑市、非法打工可以賺取高出數倍的薪水，且被抓到也頂多是遣返時，他們鋌而走險、集體逃跑失聯的機率反而大幅飆升。這正是近年台灣移工失聯人數屢創新高、突破八九萬大關的結構性主因——我們用善意留下的，不是長照的穩定力量，反而成了一批批熟知法規漏洞的黑市逃兵。 四、勞務契約的變質：雇主承擔的「無限責任」 當前端篩選機制的誘因被切斷，後端的淘汰機制又告失效，台灣的雇主被迫在自家的客廳與醫院病房裡付出了實體代價。這不是筆者的憑空推論，而是第一線案件比例變化的真實反映。 過去，移工在台發生突發狀況，多半來自工作上的意外，因此投保意外險已足夠因應。但近年來，在我們接觸到的案件中，移工在台因「重大疾病」需要龐大醫療處置、甚至不幸在台過世的比例，相較於過去有著觸目驚心的增加。 這迫使許多仲介公司在近年開始建議雇主，除了基本的意外險，還必須為移工規劃更全面的醫療與人壽保障。 結語： 用理性與實證，重構平衡的移工制度 保障移工權益，是文明社會應盡的責任，這點毋庸置疑。但是，真正的進步政策，不應只追求單一價值的「人權保障」，而忽略了市場一定會依照制度誘因重新調整行為。 當前端品質管理的責任被稀釋、中端的淘汰機制被閹割，而後端的醫療、照護、保險與管理成本持續增加時，最後承擔這些沈重代價的，不是坐在辦公室裡的政策制定者，也不是高喊人權的團體，而是台灣無數個已經精疲力竭的長照家庭，以及整體的社會福利體系。 筆者深知，這份基於35年、服務六千多個家庭的實務觀察，代表了第一線最真實的呼喊。但我們也深知，這份觀察是否與整體市場具有絕對的因果關係，仍有待政府、學術界以及第三方機構，透過官方數據（如歷年入境體檢不合格率、三年內失聯率、跨國醫療事件比例）以及與新加坡、日本等國的跨國比較，進行更進一步的實證研究。 這不是任何一位移工、任何一家仲介或雇主的錯。我們需要的是重新審視制度的勇氣。 唯有建立一套讓「移工權益、雇主保障、人才品質與市場誘因」彼此平衡的制度，我們才能讓當初那些善意的政策，真正結出善意的果實，讓台灣在超高齡社會的洪流中，保有一張安全、健康的社會照顧安全網。 ＊作者為中華民國就業服務商業同業公會全國聯合會榮譽理事長。