以緊急防災之名徵收土地，馬太鞍洪災重建的衝突【獨立特派員】

圖1，畜牧場開張兩年就被迫遷場，對投資兩億元的業者來說晴天霹靂。圖／獨立特派員畜牧場開張兩年就被迫離開穿上防塵衣，畜牧場業者黃琳蘋走向雞舍，打開門後先向雞媽媽們大聲打招呼：「阿囉哈！」再走入雞舍，避免突然闖入嚇壞大家。黃琳蘋是花蓮人，家中開餐廳，大學與先生同樣就讀畜產專業，婚後投入全職二寶媽這份工作，先生則從事動物營養品。專業畜產背景加上濃厚的食農環境，讓他萌生創業的念頭，2018年開始計畫回到花蓮開畜牧場。「我們想學以致用，把目前最好的飼養模式帶回來(花蓮)，」黃琳蘋觀察，動物糞便產生惡臭跟髒亂環境的印象已深植台灣人心中，因而被稱為嫌惡設施，「我也想提升花蓮在地農業形象」。黃琳蘋選擇以平飼飼養，母雞每日在暗箱產蛋後，蛋會自動進入輸送帶，送入洗選室清洗、烘乾、殺菌，再依重量分級，整個過程完全自動化，只有最後包裝出貨時才需要人力，堪稱是全花蓮最先進的養雞場，黃琳蘋因此獲選為農業部第八屆百大青農。畜牧場靠近馬太鞍溪匯流至花蓮溪的轉彎處，馬太鞍溪堰塞湖9月23日潰壩，河床被淤泥墊高，隔一天水才淹到畜牧場門口，所幸雞舍跟廠房沒有受損，躲過一劫。沒想到今年3月18日一紙土地徵收公聽會的公文抵達黃琳蘋手中，「當下晴天霹靂，徵收範圍怎麼會列入我們」，畜牧場才營運兩年就被迫遷場。政府啟動土地協議價購程序，以災前市價查估土地跟地上物價格，這是民眾與政府最大的衝突處。以畜牧場為例，2019年拿到建造許可，2021年開始建廠房，2024年2月正式營運。歷時五年，投入約兩億元資金，還有找地跟跑行政流程的隱形成本，政府查估價格卻不到投資額的一半。「曾經有西部廠商開價3.5億要收購我們的場，」黃琳蘋說。黃琳蘋先生陳勇成指出，查估價並沒有考量到廠房板材品質。畜牧廠房從國外進口設備，室內外溫差可達五度，當電腦偵測溫度過高時便啟動水濂系統，就像水霧電風扇一樣給雞舍降溫。由於花蓮地震頻繁，法規規範每隔4.3米就要有一根鋼構柱子，其他縣市間隔只需6米，結構技師更要求鋼柱得粗壯一點以利防震。甚至為了兩層樓的廠房，先花百萬元做地質探測，確定不在斷層帶上才能動工。黃琳蘋說，遷場後，「很多鋼構焊接處拆了就沒辦法重複使用，還有埋到地底下的鋼構地基也都要全部敲掉才能拔起來」。陳勇成進一步解釋，遷場時，必須先蓋新廠，再拆舊廠，「這樣蛋才能不中斷」，這些都需要經費。查估單位表示，查估金額與實際有落差可能有幾個原因，包括該地上物價格跟花蓮拆遷補償條例法規有落差；也有可能是該地上物沒有補償的法源基礎，此時會另找案例輔助，但每個案例狀況不同，因而產生價差。估價師事務所所長王璽仲解釋，若地上物有漏估、錯估、少估等，都可提出來進行現場複估作業。畜牧場正在等待第二次查估結果，然而找地另起爐灶也有一定的困難，因為花蓮縣自治法規定畜牧場周圍三百公尺內，不能有商家機構跟民宅，一千公尺內不能有學校醫院。圖2，光復鄉唯二的砂石場，為了災前的合約案及員工生計，業者仍然花錢修復廠房跟添購新設備，卻逃脫不了遷場命運。圖／獨立特派員被斷電的砂石場同樣被迫遷場且找地困難的還有砂石場。記者來到光復鄉唯二的砂石場，為了災前的合約案及員工生計，業者仍然花錢修復廠房跟添購新設備。場內設備如常運作，混凝土攪拌車趕著出場到工地交貨，但目前只能 自己買發電機來運作。由於砂石場緊鄰馬太鞍溪南岸，周圍都被列入徵收範圍，九河分署不准設立電桿，「要電很簡單，叫我們今年11月一定要搬遷，可是現在政府都沒有安置我們，我們不像住家，東西一般就走」，業者黃增光表示，砂石場的地目屬於礦業用地，光復鄉位處國家風景區，根據《環評法》，超過一公頃的砂石場必須環評，「地不是這麼容易取得，這個時間大概要四到五年」。圖3，水利署推動的馬太鞍溪整治工程，預計徵收約842公頃土地。圖／獨立特派員原保地的土地徵收困境水利署土地徵收範圍(圖3)，包括馬太鞍溪上游的明利村，要新建堤防以及土方堆置區，徵地面積約73.8公頃。南岸則要興建光復超級堤防跟第二道堤防，徵地面積約202.8公頃。匯流至花蓮溪的部分要興建北富堤防，面積約28.3公頃。最大徵收範圍落在馬太鞍溪北岸，向北畫出740公尺，總面積約537公頃。第九河川分署管理科科長陳智彥在公聽會上表示，北岸徵收目的之一是為了阻擋越過萬榮堤防往鳳林地區流的洪水，目的二是讓水往「740公尺裡面讓它跑」，保障光復地區、明利地區、鳳林地區的人民的安全。官員表示，山上仍有2.4億的土方不知何時以何種方式下來。圖4，馬太鞍溪北岸至少有334公頃原保地要被徵收。圖／原民會提供馬太鞍溪北岸至少有334公頃的原住民保留地(簡稱原保地)要被徵收。依照地圖顯示(圖4)，米色區塊是原保地，公部門沒有確切公頃數。紅色區塊代表這塊公有地本來就是原保地，族人正在申請拿回所有權，總面積約108公頃。藍色區塊則是族人申請將公有地增劃編成原保地的案件，總面積約226公頃。「我們家族以前就曾經因為政府公共建設被徵收過土地，現在我們家族僅剩的原住民保留地，又要再一次面臨土地被使用，」土地所有權人張雪如在公聽會上表示，土地對族人的意義不只值多少錢，「土地是我們家族耕作、生計生活以及文化傳承的根」。土地與族人之間有深刻的連結，因此原保地交易對象只能是原住民，以此保障族人權益，但卻因此造成市場流通性不佳，價格比一般土地低。在土地徵收時，族人面臨低價售出跟永遠失去土地的雙重困境。辦理土地徵收的王璽仲表示，九河分署對此已考量土地使用類型很接近，將來目的都是水利用地，「所以原住民保留地跟其他土地的市場價格差異儘量不要那麼大」，但價格仍有差異，只是不像坊間市場上差到一半或四成。對於原保地以地易地方案，行政院政務委員兼「馬太鞍溪堰塞湖災後復原重建中央協調會報」執行秘書陳金德以公務繁忙婉拒受訪，僅以書面回覆記者，目前已經協調台糖與國產署盤點周邊可用土地，未來專案輔導農民租用。但是對於原保地、畜牧場、砂石場等爭議，無回應。原住民族委員會專門委員廖益群表示，土地對原住民來說並非純粹商業考量，還有文化傳承，因此很難去找遠離原生部落的土地來執行以地易地。就算純粹經濟價值考量，「公有地很難是良田，」購入土地後可能還需花一筆養土育土的經費。圖5，承租農也是土地徵收後的受害者。圖／獨立特派員被狂Call解約的承租農45歲轉作農夫的謝清波，在鳳林鎮承租農地種有機雜糧逾20年。今年接到地主奪命連環call，約有五甲承租地要被解約。他猜測，政府租地堆土方的金額高於農民承租價是短期因素，長期來說，解約後地主才能隨時在土地協議價購時賣掉。對有機農來說，被解約後並非另找一塊地重新開始這麼簡單。因為一般農地都會使用農藥，要成為有機農地必須經過三年友善耕作及三年轉型期，養土成本包括時間跟金錢。土地徵收後，一塊良田就沒了。「鄉下就是一個蘿蔔一個坑，適合耕作的地農民都很積極去耕種了，蘿蔔坑都占滿了，」同樣是鳳林鎮承租農的林奐慶表示，他們這些因為土地徵收要被拔出來的蘿蔔，「政府說還有其它坑可以埋，我們怎麼可能(相信)」。圖6，林保署預計在淤土逾50公分的重災區，徵收151公頃土地種植環境保護林。圖／獨立特派員徵收劇本已定稿除了水利署整治工程外，光復鄉佛祖街淤土超過50公分以上的重災區，農業部林保署評估復耕成本太高，因此計畫種植環境保護林，土地徵收面積總共151公頃。目前林保署跟林試所在當地開闢1.51公頃的示範地，從空中鳥瞰示範林呈現棋格狀(圖6)。以相對耐鹼性和根系耐潮濕的原則選出12種植物來栽培造林，試驗結果將整理出造林指引給有需要的災區民眾，明年初還會啟動生態植被栽植。農業部林業保育署森林產業組組長吳昌祐解釋，並非單純造林防止塵土飛揚，還希望達到生物多樣性的價值，並且有棲地維護的概念，當生物多樣性提高了，環境穩定度也提高，「造林工作其實有防災、減災、離災的效果」。林保署原本提出「土地協議價購」與「補助造林」雙軌方案，也就是不願意賣土地的地主可選擇申請補助，自行造林。但農業部表示，目前該方案在執行土地徵收的法規上有疑慮，至於什麼疑慮，有待行政院核定後再對外說明。目前僅有土地協議價購方案，如協議不成就進入強制徵收程序。無論是水利署還是林保署，這種毫無選擇只能賣土地的狀況，也是官民衝突處。依「諮商取得原住民族部落同意參與辦法」跟《原住民族基本法》第21條，防洪排水、變更河川水道、疏濬河川及滯洪池工程之興建或擴建」的土地開發行為，需要按程序召開部落會議，取得族人同意，但事實上政府從未召開過。原民會跟陳金德書面回覆表示，諮商辦法與辦法的附件同時規範，若有立即而明顯危險時，就不屬於土地開發行為，而馬太鞍緊急疏濬堆置工程便屬於這種狀況，因為有二次致災風險。但東華大學法律學系助理教授林俊儒提出質疑，辦法與辦法中的附件能逾越母法《原住民族基本法》嗎？而且這種以緊急之名的行政裁量可以無限延期嗎？「你要區分災後重建，是及時搶救應變，他可能真的來不及做諮商同意；但是中長期來說，他本來就是諮商同意的內涵，他具有自決權、集體權的概念」。「我們就市政府跑程序時的臨演跟道具，但是你說有沒有實質溝通、回應在地人的需求？完全沒有！因為政府在問你之前，劇本已經寫好，也沒有要給你改，」林奐慶說。以工程及政治思維來說，政府希望達到立即防堵、保障市區民眾身家財產的目的，土地徵收是抵達目的最佳與最短途徑。但對被迫遷離家園、失去土地的民眾來說，要的是與政府協商出彈性的多元方案，最大程度降低對生活的衝擊。