林騰鷂觀點：民脂民膏怎堪如此「委外」？從統一發票看弱化的行政機能

116年度中央政府總預算案正在籌編，政府機關歲入估達三兆八千億元，歲出逾三兆六千億元。中央政府機關預算已進入三、四兆元時代。如再加上附屬國營事業三兆多元，非營業基金也三兆多元預算，則中央政府整體總預算接近十一兆元，預算數字愈來愈大，那人民真正應該追問的，是這些民脂民膏究竟花到哪裡去了？錢愈花愈多之後，政府治理國家的能力究竟變強，還是反而變弱？ 一個最鮮明的對照，就是統一發票給奬委辦費！ 115年度政府編列「統一發票給獎及推行經費」197.11億元，其中中獎獎金、兌獎手續費及相關行政費用188.79億元，以「委辦費」編列。 188.79億元究竟是多大的一筆錢？ 同一個115年度，總統府本府歲出約11.64億元、立法院本院38.77億元、行政院本院16.47億元、司法院本院40.84億元、考試院本院3.46億元、監察院本院11.54億元。總統府加上五院本院這六個中央憲政核心機關，全年歲出預算合計不過約122.72億元。 換句話說，僅統一發票發獎相關委辦費188.79億元，就比總統府及五院本院全年預算總和還多約66億元，相當於其1.54倍。 也就是說，我們一年花在統一發票發獎委辦上的民脂民膏，足以支應總統府及五院本院運作一年之後，還餘六十多億元！ 總統府協助總統行使國家元首職權；立法院制定法律、審議預算、監督行政；行政院統合中央行政；司法院本院掌理司法行政；考試院維繫國家文官考銓制度；監察院行使監察職權。如此重要的中央憲政核心機關，本府、本院全年運作經費加起來，竟還不及一年統一發票發獎委辦費。 到了電子發票、電子支付、人工智慧及大數據查稅的今天，一項實施七十餘年的發票發獎制度，是否還需要每年花掉近二百億元，當然值得重新檢討。 但統一發票只是特殊案例。更大的問題，是中央政府日益龐大的委辦、補助與外包支出。 所謂「委辦費」，並非只是清潔、保全等庶務外包，而包括行政機關委託其他機關、學校、團體或個人辦理「屬本機關法定執掌之相關業務」。也就是說，政府拿人民的錢請外面的人做的，很多原本就是自己依法應該負責的工作。 早在105年度中央政府總預算案評估時，立法院預算中心就指出，政府委辦費持續增加，公務人力卻沒有隨之降低，部分機關業務委外比率偏高，委辦效益有待檢討。其後數年又反覆追蹤，顯示這並非單一年度異常，而是中央行政體系逐漸形成的結構性病灶。 到了112年度，問題更加清楚 預算中心為避免統一發票給獎這項特殊支出扭曲統計，特別將其排除後比較發現：103年度中央各機關委辦費約197.12億元，占業務費8.52%；112年度已增加至421.70億元，占11.93%。十年間，業務費增加52.76%，委辦費卻暴增113.93%。 政府自己的業務費增加約五成，拿去請別人替政府做事的錢卻增加一倍以上。 更值得警惕的是，110年至112年度有25個中央機關連續三年委辦費占業務費超過五成。 到了113年度，數位發展部主管委辦費由前一年度13.79億元增加到28.52億元，占業務費69.11%；其中數位產業署業務費約23.56億元，委辦費竟達22.94億元，占比高達97.37%。 一個行政機關每一百元業務費，有九十七元拿去委辦，這個機關自己究竟還剩下多少執行業務的能力？ 114年度內政部建築研究所又是另一個極具象徵性的例子。 它本來就是國家專責建築研究的機關，但113年度「建築研究業務」委辦費占業務費64.29%，114年度仍達62.52%，為各部會主管研究機關最高。立法院預算中心因此明白要求其「強化自行研究功能」。 如果連國家自己的研究機關，六成以上研究業務都長期交給外面的人研究，真正累積專業知識、研究經驗與政策判斷能力的，究竟是國家的研究人員，還是財團法人、大學與顧問公司？ 農業行政也值得從同一角度檢驗。 農業部升格後，113年度主管歲出預算已達1,622.79億元，所屬機關（構）多達55個。如此龐大的組織、預算、基金、補助及各種委辦計畫，最後究竟培養了多少政府自己的農業治理能力？ 部會升格、組織擴大、預算增加，如果同時伴隨大量委辦、補助、財團法人執行與外部承攬，人民就有權追問：政府擴大的究竟是「行政能力」，還是「分配預算的能力」？這才是委辦問題最深層的危機！ 國家為什麼建立考試用人、常任文官及專業分工制度？就是為了讓政府自己具有持續治理國家的能力。 行政專業並不是看幾份研究報告就能建立。過去發生過什麼問題？某項制度為什麼如此設計？哪些政策曾經失敗？哪些行政措施產生過副作用？這些長年累積的知識，就是國家的「制度記憶」。 如果一項業務年復一年委外，真正累積經驗的便可能不是行政機關，而是財團法人、大學、協會、顧問公司及承包廠商。 久而久之，就會形成一個危險的惡性循環： 因為行政機關缺乏專業，所以委外；因為長期委外，所以更加缺乏專業；最後甚至連判斷受託者做得好不好、研究報告對不對、人民的錢花得值不值得的能力，也一起流失。 這不是行政精簡，而是行政空洞化。 更荒謬的是，立法院預算中心早已指出，委辦費增加，公務人力卻未相應減少。如果行政機關還在、員額還在、人事費照付，人民先花一筆錢養政府，再花另一筆數百億元請外面的人替政府做事，等於負擔兩套成本，卻未必得到兩倍行政能力。 行政責任也可能跟著委外 部會首長必須到立法院備詢，公務員受到行政程序、預算、監察、司法審查與國家賠償制度拘束。但是，如果政策由部長宣布，計畫由顧問設計，研究由財團法人完成，業務由廠商執行，最後連績效都再委託外部專家評估，而行政機關自己只剩下編預算、招標、簽約與核銷，人民究竟應向誰追究行政責任？ 機關還在，人員還在，預算愈來愈大，真正治理國家的能力卻可能逐漸只剩下一個行政外殼。 因此，立法院審查116年度中央政府總預算案，不能只看三兆八千億元怎麼收、三兆六千億元怎麼花，更應逐項檢驗龐大的委辦、補助及外包支出。 凡重大委辦計畫，都應回答幾個基本問題：是不是本機關法定核心職掌？為什麼自己的公務員不能做？已經連續委辦多少年？是不是長期由相同法人或團體承辦？機關內部還有沒有足以自行執行及監督的專業人才？如果明年停止委辦，這個機關自己還會不會做？ 尤其政策形成、法規研擬、行政監督、審查、認證、稽核及政策成效評估等涉及國家核心判斷能力的工作，更不能任意長期外包。 政府可以向民間購買勞務，可以購買技術，也可以取得研究成果；但是有些東西不能用委辦費購買，更不能整包外賣。那就是國家的行政判斷、專業能力、制度記憶與公共責任。 人民繳稅養政府，不是養一個專門發包的政府 116年度中央政府預算規模再創高峰之際，國會與全民真正需要警惕的，不只是政府又多花了多少民脂民膏，而是錢愈花愈多之後，政府自己治理國家的能力，究竟是愈來愈強，還是愈來愈弱？ 當行政任務不斷委外，最後被掏空的，恐怕不只是數百億元預算，而是整個國家自己治理國家的能力！ ＊作者為東海大學法律系退休教授