林健正の視点：13万戸の社会住宅を建設するには、どれだけの土地と予算が必要か？

2024年の大統領選挙前に、頼清徳氏は在任中に13万戸の社会住宅を建設すると約束したが、政策が開始された後、実際の目標は3万戸に下方修正され、社会福祉団体や住宅支援団体から強い批判を受けている。政見の未履行や政策の急転換を疑問視する声が上がっている。本稿では政治的責任の所在を論じず、政策の実現可能性の核心でありながら見過ごされがちな技術的問題に焦点を当てる。すなわち、「13万戸の社会住宅を建設するには、一体どれだけの土地と予算が必要か？」という問いである。さらに、国際的に住宅供給効率が最も高いとされるシンガポールのHDB（住宅開発公社）制度と比較し、両国の土地利用強度の差を検証する。

社会住宅の用地需要

敷地開発の強度に関して、容積率と建蔽率は「1枚の土地にどれだけの住宅を建てられるか」を決定する2つの重要な指標であり、後の土地需要試算の基礎となる。

容積率とは、総床面積を敷地面積で割ったもので、容積率が高いほど、同じ敷地に大きな総床面積を確保できる。

建蔽率とは、建築物の投影面積を敷地面積で割ったもので、建蔽率が低いほど、建築物が後退し、開放空間や緑地に割く比率が高くなる。

実務上、共用部分（階段ホール、機械設備スペースなど）は通常法定容積に含まれず、また都市再開発や社会住宅プロジェクトにおける容積率の優遇措置により、「許可容積」は「基準容積」を上回ることが多い。本稿では一般的な経験値である1.6倍で試算する。この差異に加え、公共施設用地を含めるかどうか、どの土地取得方式を採用するかが、13万戸の社会住宅に必要な土地が270ヘクタールか、それとも1,350ヘクタールに迫るかを左右する重要な要因となる。

13万戸の土地需要試算式は次の通り：必要敷地面積＝（総戸数×戸当たり平均床面積）÷許可容積率。以下では、基準容積率300％、許可容積率1.6倍（すなわち480％）を統一して採用する。

戸当たり30坪（共用部分含む）で試算（2LDKや3LDKの混合房型に相当）すると、13万戸の総床面積は約390万坪となり、必要土地は約270ヘクタール。これは大安森林公園（面積約26ヘクタール）約10.3個分に相当する。

この270ヘクタールはあくまで建築敷地そのものの面積であり、公共施設用地はまだ含まれていない。実務上、非都市土地計画単位の一体的開発では、公共施設や緩衝緑地が約50％を占める。新規または拡大都市計画では、公共施設用地が約40％を占める。

13万戸の財務コストの概算

13万戸の総床面積390万坪、住宅建設コストを坪当たり20万元とすると、直接建設費用は約7,800億元。これに1割の間接費用を加え、合計約8,500億元となる。これはすべてのシナリオに共通する基礎数字であり、土地取得方式に左右されない。

台湾の社会住宅推進は10年以上にわたり、用地取得に一貫してシステム的な解決策が欠けてきた。そのため、以下では住宅コミュニティがシンガポールのHDBのような一体的開発の精神を模倣し、零細な土地に無理やり建てるのではなく、一体的開発を行うと仮定する。

台湾の実務では、2種類の一体的開発手法がよく見られ、コスト結果も異なる。1つ目は、都市計画区域外で土地収用を行う非都市土地計画単位の一体的開発で、地価補償を含み、開発コストは1ヘクタール当たり1.2億元。一体的開発では約50％の面積が公共施設用地や緩衝緑地となるため、計画総面積は建築用地の約2倍、すなわち540ヘクタールとなる。土地コストは約650億元。これに建設コストを加えると、総経費は約9,150億元となる。

2つ目は、新規または拡大都市計画による区画整理で、政府が一定割合の配余地を建築用地として取得する方法。配余地の割合が計画総面積の20％であれば、区画整理の総面積は約1,350ヘクタールと逆算される。開発コストも1ヘクタール当たり1億元とし、政府が一体的開発費用を全額負担する場合、土地開発コストは約1,350億元。これに建設コストを加えると、総経費は約9,850億元となる。

2つのシナリオを総合すると、13万戸の社会住宅の総経費は約9,150億元から9,850億元の間と概算される。建設コストは常に総経費の8割以上を占め、財政規模の主な決定要因となる。土地取得方式の選択は数百億元の差を生むが、相対的には二次的な変数である。10年間で編成すれば、年間の財政負担は約910億元から980億元となる。

一体的開発モデルを採用し、周辺土地の計画を統合すれば、道路、公園緑地、学校、駐車場などの完全な公共施設を確保できる。これにより居住環境の質が向上し、生活機能が整ったコミュニティが創出される。

土地取得の真の難題は「総量」ではなく、「分散取得」にある。数十の敷地に分割され、全国の各県市の人口密集都市の周辺に散在し、それぞれ都市計画や用途変更、土地収用、住民との調整などの手続きを経る必要があり、長期間にわたることが多い。

歴史的経験と社会的コスト

土地取得方式の選択は、財務コストの差異に加え、過去の歴史的経験における社会的コストも考慮しなければならない。1970年代、政府は多くの場合、私有地を直接収用して国営住宅を大規模に建設した。基隆の永楽国宅、台北の万芳国宅などがその例である。しかし、収用補償と地権者の権益認識の間に差があり、激しい抗議が起きた。その後、政策は区画整理へと転換し、地権者が一定割合で抵換地を受け取り、開発利益を共有できるようにしたため、受容性は明らかに高まった。しかし、一部の地権者は補償方法や抵換地の分配比率に懸念を示しており、個別の抗議も時折見られる。

この歴史は私たちに次のように警告している。13万戸の社会住宅に必要な270～1,350ヘクタールの土地は、財務的に有利な取得方式を採用しても、工事や予算の問題に加え、数十の分散敷地における地権者の権益と社会的調整コストが伴う。こうしたコストは財務試算に定量化しにくいが、実際の推進スピードに影響を与える重要な変数であることが多い。

もう一つのより現実的な道筋がある。すでに区画整理を完了した計画区域において、政府が一定割合で分配取得した配余地を、当初の計画通り売却して開発資金に充てるのではなく、「譲渡」により有償で社会住宅の建設用地として提供する方法だ。これにより、既に所有権に争いのない公有地に直接建設でき、新たな収用手続きや抗議、抵換地の分配争いを回避できる。こうした土地の社会的コストは過去にすでに負担されており、今こそ社会住宅建設に活用すれば、最も争いが少なく、実行が速い取得方法となるだろう。優先選択肢として検討に値する。

もう一つの実現可能性の高い道筋は、台糖を単なる土地資源提供者から、長期的に経営を行う「住宅法人機関」へと転換させ、政府と制度的な協力関係を築き、自社の土地を継続的に投入して大規模な社会住宅を建設する体制を整えることだ。台糖は台湾全土に広く分布し、所有権が単純な膨大な土地を保有している。台北市の華江国宅、華強国宅、台南市の大林国宅など、台糖が土地を提供し、地方政府が国営住宅を建設するといった個別案件での協力にとどまらず、恒常的で専門化された住宅開発法人として制度化すれば、シンガポールのHDBのような経験を段階的に蓄積できる。土地取得を一度限りの個別交渉から、恒常的な供給源へと転換できれば、13万戸の目標を合理的な期間内に達成する上で、最も重要な構造的変革となるだろう。

シンガポールのHDB制度との比較

シンガポールは、世界で最も公共住宅の供給規模が大きく、効率が高い事例の一つと広く認められている。8割以上の人口が政府が建設した組み屋に居住している。台湾の社会住宅の試算上の課題と比較すると、いくつかの重要な違いがある。

第一に、房型の面積において、シンガポールは「小さく建てる」ことで勝っているわけではない。主力房型（4LDK、5LDK）は坪数に換算すると約27～34坪で、場合によってはそれ以上である。実際、シンガポールは坪数を圧縮して土地需要を減らしているわけではなく、土地の一体的開発によって勝っているのである。

第二に、容積率の全体的な強度では、台湾はシンガポールに劣っていない。シンガポールの一般的な組み屋新市街の容積率は約210～280％で、地下鉄沿線の中心地では350％以上に達する。台湾の一般的な社会住宅敷地の基準容積率は200～300％で、実際の許可容積率は320～480％に達し、多くの状況でシンガポールの水準に引けを取らない。

第三に、建蔽率に関して、両国とも「高容積、低建蔽」の路線を採っている。シンガポールの組み屋は一般的に高層の板状または塔状設計で、棟間隔が広く、地面層の開放面積が大きい。単一敷地の建築カバレッジは通常低く、台湾の状況と近い。両国の建築設計の論理には根本的な差異はなく、真の差を生んでいるのは次の点である。

第四に、決定的な違いは土地の備蓄と一体的計画の仕組みにある。シンガポールは1960年代にHDBが設立されて以来、国家主導で大規模な土地収用、備蓄、一体的計画を長年にわたり行ってきた。これにより、新市街開発方式で大量の組み屋を建設できた。一方、台湾の社会住宅は「隙間を縫って建てる」ような個別敷地開発が多く、各県市の既存都市計画の零細な土地に分散しており、長期的な土地備蓄や一体的計画の制度的支援が不足している。そのため、小規模敷地での開発は外部的な社会的コストを自ら負担せざるを得ず、単一敷地の容積率、棟間隔、近隣住民の反発といった現地の抵抗に大きく制約される。

シンガポールの経験は、長期的・一体的な土地備蓄と都市計画の仕組みを通じて、房型の坪数が台湾と近く、容積率に特別な差がなくても、台湾をはるかに上回る公共住宅の供給規模と効率を達成できることを示している。台湾の社会住宅政策への示唆は、房型の坪数をさらに圧縮すべきかどうかを議論するよりも、土地備蓄、一体的開発の仕組み、長期的な財政計画を見直すことがより重要であるということだ。

結論

戸当たり30坪（共用部分含む）、許可容積率480％などの仮定に基づき試算すると、13万戸の社会住宅の純粋な建築敷地に必要な土地は約270ヘクタール。区画整理や