邱俊榮觀點：經濟學視角下的外送專法─過度保障將削弱效率與市場機制

數位經濟的高速發展，外送平台已成為現代台灣社會高度依賴的服務，也彰顯了服務業能善用數位工具與專業分工的進步性。只是在外送產業中，平台業者、商家與外送員三者間的利害糾葛總難避免，使得產業發展前景滿布荊棘。 今年初立法院通過了《外送員權益保障及外送平台管理法》，從正面來看，似乎為爭議迭起的外送產業奠築了邁向法規治理的里程碑，然而，隨著上路施行在即，此一「外送專法」可能導致的多項負面效應也在社會上引起越來越多的關注與擔憂。這也使得我們不得不嚴肅檢視「外送專法」的利弊得失，如何在未來持續滾動修法以去弊興利，更是對外送產業能否永續發展的關鍵課題。 「外送專法」的立法背景在於隨著外送產業快速發展，已累積了龐大的勞資矛盾。由於平台業者演算法的隱蔽性與單向性，使得外送員在薪資議價處於弱勢。「外送專法」即為了回應此一結構性失衡，因此其內容明顯有趨向對外送從業人員的「保障」色彩。例如，專法規定禁止平台疊單計酬，明定「每筆訂單」僅能包含一個取件地與一個送達地，即使平台採取疊單派送，也必須逐筆獨立計算報酬，其用意當然是希望有效提升外送員的報酬。 我們當然同意「外送專法」的立法美意，但也必須指出目前的規範內容是否真能達成嘉惠外送員的目標，實頗有商榷空間。 「外送專法」的精神與訂定最低工資保障勞工類似。經濟學理雖不反對訂定最低工資，卻也明確指出極可能傷害最弱勢的邊際勞工，也可能對產業造成衝擊，進一步造成產業勞動需求的減少、造成失業擴大。因此最低工資的訂定須精確衡量利弊，免得美意反被吞噬。 「外送專法」對於外送員的「保障」也會有類似的反噬效果。專法可能導致的「成本轉嫁」與「產業萎縮」已是可見的「顯憂」。目前外送產業因成本轉嫁導致消費者支付價格提升已是事實，價格提升對外送服務需求的衝擊有多大，端視外送服務的需求彈性而定。雖然現今社會對外送服務的黏著性不低，但一來外送商品多屬低價的特性會使消費者對外送額外費用的提高更加敏感而抑低需求；二來外送服務的替代性高，不選擇外送服務也不會對生活造成明顯衝擊，因此外送服務的需求彈性很可能是高的。高需求彈性下，價格提升對產業的衝擊明顯，對外送員而言，或將未蒙其利、先受其害，不可不慎。觀諸專法與三項子法，這樣的市場反應效應，其實是完全沒有被慮及的。 此外，「外送專法」旨在保障外送員權益，但其手段不像基本工資只是管制價格，「外送專法」禁止平台疊單計酬的規定已經實質干預了業者追求效率的最佳決策模式，使得外送具規模經濟效益的「順路效益」消失，造成資源錯置的低效率結果。政府管制政策的基本原則是「直接針對痛點」，盡量避免扭曲資源的有效運用。專法禁止疊單計酬造成規模經濟消失的扭曲，可以想像其後果之一，便是尖峰時段運力卡死，商家爆單、消費者卻須等待更久。因此「外送專法」其實是完全不符合政府管制政策應有的基本原則的。 政府的管制政策當然有其良善美意，但史上因政府管制失當而使美意盡失、反受其害的例子甚多。巴黎曾想保障房屋租客而訂定房租上限，其結果是房源供給大幅萎縮，反而讓需求者無房可租；西雅圖規定外送員每單的最低報酬，結果美國卡內基美隆大學的零工經濟研究報告指出外送員接單數與收入均減少。 「外送專法」即將上路執行，保障外送員的美意能否落實很快就會揭曉。我們不敢樂觀以待，因為較之基本工資、巴黎房租上限、西雅圖外送每單報酬保障，目前專法的規範內容不但有上述各例的價格管制本質，更有上述各例均沒有的直接插手干預、扭曲業者追求效率的決策。 我們不希望「外送專法」成為一個未考慮經濟誘因的立法負面案例——過度流於單向的保護，卻忽略了最基礎的經濟誘因驅動力。因此，即使專法即將上路，各界應持續進行實證研究，並建立常態性的評估與滾動式修正機制，特別是專法必須保留市場自我調節的訂價與營運彈性，避免產業走上冤枉路。 ＊作者為中央大學經濟學系教授。