林騰鷂觀點：問題在行政不在法條─開展臨床行政法學，守護民生

「725反毒油凱道大遊行」登場，無數民眾走上街頭，要求政府還給全民一個乾淨、安心的餐桌。這場遊行反映的不只是一次食安事件，更是人民對政府治理能力與行政公信力的深刻焦慮。

面對這波食安危機，朝野又紛紛提出《食品安全衛生管理法》修法版本。然而，前食藥局長康照洲一語道破問題核心：「食安法制度充足，缺乏執行。」這句話，不只是食安政策的診斷，更點出了整個行政法治最值得深思的課題。

近年來，食品安全、能源供應、環境污染、公共工程、疫病防治、詐欺犯罪、交通安全、長照醫療、勞工保障等重大民生問題接連發生。人民感受到的，早已不是單一政策失誤，而是行政體系整體治理能力出現失能。

許多人習慣將問題歸咎於政治人物，或認為只是行政效率不彰。然而，從行政法學觀點來看，更值得探究的是：行政組織是否健全？行政程序是否合法？行政裁量是否合理？行政執行是否落實？人民權利是否真正受到保障？這些正是行政法學最核心的研究課題。

以此次食安事件而言，我國《食品安全衛生管理法》歷經多次修正，建立了第一級業者自主管理、第二級第三方驗證及第三級政府稽查的三級品管制度，並配合GHP、HACCP等管理機制，法制不可謂不完整。然而，中聯油脂仍發生重大食安事件，顯示真正的問題並非無法可循，而是風險評估不足、查核頻率偏低、中央與地方協調不足，以及行政執行未能真正落實。

因此，真正值得改革的，不只是法條，而是行政。

然而，目前大學行政法教育，仍偏重法條、判例及理論分析，對行政制度實際運作所產生的病理現象，著墨仍嫌不足。法律條文固然重要，但行政法存在的目的，不只是解釋法律，更在於解決人民每天面對的行政問題。

醫學有所謂「臨床醫學」，醫師不是只研究人體構造，而是透過真實病例診斷疾病、分析病因、提出治療方案，以恢復人體健康。行政法學亦應如此，不應停留於抽象法理，而應回到人民生活，從一件件真實行政事件中診斷制度缺陷、分析法律原因，並提出制度改革方案。這正是筆者倡議「臨床行政法學」的原因。

所謂臨床行政法學，就是以真實行政案例為研究素材，以行政法基本原理為分析工具，以改善行政制度、保障人民權益、提升治理效能為研究目的的新行政法學。

此次食安事件，就是最佳教材。從問題油品流向公布、中央與地方權限分工、資訊公開、產品下架、行政裁罰、消費者救濟，到跨部會危機處理，每一環節都涉及行政法的重要制度。若只停留於政治攻防，而未從行政制度檢討原因，類似事件仍將不斷重演。

同樣地，疫情期間的疫苗採購、防疫命令、隔離措施、資訊揭露、人民財產補償；能源政策與缺電危機；環境影響評估、都市更新、土地徵收；交通安全、數位治理及人工智慧監理等，無一不是臨床行政法學的重要研究素材。

行政法不是冰冷的法條，而是人民每天都在接觸的法律。人民出生辦理戶籍，入學接受教育行政規範，就業受到勞工行政保障，生病涉及健保行政，創業受到工商行政管理，購屋涉及地政行政，退休涉及退撫行政，甚至身後還有殯葬行政。可以說，行政法與人民一生相伴。

因此，可以說：行政管生，也管死；而且是從生管到死！

這句話並非誇飾，而是行政法最真實的寫照。行政權幾乎涵蓋人民生活所有面向，其治理品質直接決定人民生活品質，也直接影響國家競爭力。

然而，行政權愈龐大，愈需要法律拘束。行政法最大的使命，不是賦予總統及行政院更多權力，而是要求總統權及行政權要依憲統治、依法行政、程序正當、比例適當、公平合理，並接受立法、司法及人民監督。行政法真正保護的，不是政府，而是人民！

因此，未來行政法研究，不宜再停留於抽象理論，而應建立完整的臨床行政法學體系，包括臨床行政組織法學、臨床行政程序法學、臨床行政作用法學、臨床行政執行法學、臨床行政罰法學、臨床行政救濟法學、臨床危機治理法學及臨床地方自治法學，使行政法真正走出教室、走進社會、走入人民生活。

筆者近年提出《臨床憲法學》，希望透過真實案例診斷國家憲政是否健康；如今更期待建構《臨床行政法學》，以真實案例檢驗行政制度，以法律方法改善公共治理，以制度改革保障人民權益。

人民需要的，不只是更多法律；行政需要的，也不只是更多機關。人民真正需要的是法律被落實、制度被執行、行政真正守護人民！

當行政法走向臨床，行政才能真正落實；當行政真正回應人民，民主法治才能真正實現，也才能真切保障人民合乎人性尊嚴的生存權、健康權，與充足美好的生活權！

＊作者為東海大學法律系退休教授