張競觀點：日本新設國家情報局是日版CIA？還是紙老虎？

7月24日，日本內閣會議決定，將於31日正式設立日本國家情報局。根據目前公開資訊，表面上是在內閣行政體系下新設機關，實質上是將現有的內閣情報調查室（CIRO）直接升格，但基本員額與作業架構上並無明顯擴充跡象，仍然維持七百餘位文職與軍事官員編制數量。同時，內閣情報調查室負責統合來自國家公安委員會警察廳警備局、法務省公安調查廳、外務省國際情報統括官組織以及防衛省統合幕僚監部情報本部所提供情報，並經過彙整研判後，向其行政上級內閣官房提出分析報告。吾人必須理解，日本戰前直屬政府高層之內閣情報局，曾經有過控制大眾媒體與導引社會輿論並不光彩並受人嚴重物議歷史，因此1950年代吉田茂首相原本希望仿傚美國中央情報局，建立直屬內閣並且本身具有情報蒐集與研判作業能量之情報機構，不但當時受到日本社會輿論嚴重反對，同時亦受到日本官僚體系，分別負責各個不同情報領域之機構與部會，相互爭奪地盤與試圖在新設組織鞏固發言地位影響，最後僅能被迫暫時設置「內閣總理大臣官房調查室」作為各個情報機關之統合協調機制。此種情形直至1957年8月1日透過修訂《內閣法》，並接續以內閣命令規格發布《內閣官房組織令》以及《總理府本府組織令》調整組織，才能順利廢除「內閣總理大臣官房調查室」，並且正式設置直屬內閣官房之「內閣調查室」。隨後在冷戰時期，內閣調查室員額與作業體系不斷增編擴充，最後包括總務、國內、國際、經濟以及資料等五個部門，才讓其架構逐漸完整；並在1986年7月1日再度透過發布《內閣官房組織令》，將其更名為「內閣情報調查室」。冷戰結束後，由於國際情勢變化，再加上日本政府為因應國內自然災變與治安狀況，對於內閣情報調查室所應具備任務使命與作業職能期待不斷升高，因此後續組織調整與能量不斷擴充。最後在1996年至1998年橋本龍太郎內閣執政期間，日本政府開始草擬建立內閣情報局相關法案，但是日本輿論界與民眾對於是否將重回戰前日本內閣情報局涉入政治仍然充滿疑慮，因此還是無法克服社會阻力。2013年12月在安倍再度組閣後，日本政府成立國家安全委員會作為國家安全政策研議機制；隨後在2014年1月設置國家安全保障局，作為支持國家安全委員會運作辦事機構。但是由於國家安全保障局在草擬國家安全保障政策過程中，除協調各個涉及國家安全事務之政府機關與部會外，亦必須與國家情報體系充分合作，因此除與內閣情報調查室透過人員借調建立聯繫協調管道外，日本政壇亦開始逐漸浮現將內閣情報調查室升格為「國家情報局」聲浪。從2025年高市早苗首相執政後，當年年底內閣情報調查室改制升格政策開始逐漸明朗，但真正端上檯面是在2026年2月高市首相透過提早大選獲得勝利，進入第二次高市內閣階段，隨即在4月藉由日本眾議院審議通過《國家情報會議設置法》，5月參議院亦通過該法，才於7月底內閣會議，運用召開國家情報會議，順勢設置日本國家情報局。雖然就目前看來，日本內閣國家情報局當然具備日本情報圈龍頭地位，但其地位與職能卻是與美國國家情報總監辦公室較為類似，而不該被誤認為具備實際情報蒐集作業能量之中央情報局，甚或是日本政府體系其他分別負責治安情報、反情報、信號情報、諜報、公開情報以及影像情報，並且隸屬各個不同機構部會之情報單位。儘管各方對於日本從內閣情報調查室升格設置國家情報局前景評估差異甚大，但是由於其仍須面對山頭林立之日本情報機關生態體系與作業文化，主事者能否順利駕馭前述各個不同單位之情報專業幕僚與首長，確實還是嚴肅挑戰。日本政府雖然希望透過組織調整建立充分統合與跨越各個情報領域之指揮架構，並且直接向內閣負責與回報國內外威脅情勢；雖然體制設計立意良善，但能否順利落實，確實尚待觀察。當然日本社會對於情報機構能否維持政治中立，避免情報政治化，曲解情報為特定政策背書，甚至在處理國內治安情報時，尊重法治底線保障民眾自由與隱私，接受國會與司法監督，其實更是難以輕易化解疑慮。吾人在觀察日本情報體系變革時，千萬不能忽視日本軍國主義時期，官方情報機構曾經對日本社會所曾經戕害無辜與誤導政府決策諸般惡行，切割此種歷史負債與負面情感其實並不容易。