警示圖文衝上85%，合法加熱菸停滯，黑市卻持續擴張：台灣菸害治理是否失焦？

立法院衛環委員會日前初審完成《菸害防制法》部分條文修正草案，其中通過將菸品及加熱菸載具警示圖文面積從現行50%大幅拉高至85%的修正動議。

消息一出，台北、新北與台南的地方菸品業者協會紛紛陳情，直言第一線零售業者竟是「看了新聞才知道」。

坦白說，行政院這次急於修法，很大一部分原因是為了因應新型依托咪酯等「喪屍煙彈」與非法電子煙氾濫的治安問題。然而，政府打著公衛與治安的大旗急於在委員會推進修法，在政策執行上卻出現了極度矛盾的現象。

一方面高調加嚴管制，另一方面新一批加熱菸健康風險評估審查至今日已卡關逾8個月，卻遲遲不見任何加熱菸品審查結果。這種以拖待變的態度，真的能達到公衛效果嗎？答案顯然相反。

現實的情況是，當合法、備齊數據申請健康風險評估審查的加熱菸管線被無限期卡關、審查停滯時，市場的需求並不會因此消失。結果就是將消費者推向地下化。如今走私加熱菸的載具與菸彈，早已在各個販售非法電子煙的地下網站、社群群組裡同站販售。

政府以為不審查就能眼不見為淨，實際上卻是放任黑市大肆擴張，讓未經檢驗的非法菸品在地下網絡肆虐。

在委員會初審中將警示圖文一舉拉高到 85%，重點是台灣過去維持了長達 15 年的 35% 規定，才剛在 2024 年 3 月才依法拉高至 50%，實施至今不過兩年多。

更值得思考的是，國際研究對於警示圖文的效果其實並非只有「愈大愈好」這麼簡單。根據全球成人菸草調查（GATS）研究，警示圖文對不同教育程度族群的影響並不一致，部分研究發現其效果主要出現在低教育程度族群，而未必能在所有族群中產生相同效果。這項研究提醒我們，警示圖文的影響可能因不同族群而異，政策效果未必能以單一標準套用於所有人。

因此，相較於倉促將警示圖文提高至85%，政府更應先檢視現行50%制度的實施成果，評估其對吸菸率、戒菸意願及健康風險認知的實際影響，再決定是否有進一步加嚴的必要。

此外，政府再次突襲修法，也可能壓縮產品法定標示與其他重要安全資訊的揭露空間，剝奪民眾「知情權」。首當其衝的將是遍布全台的超商、檳榔攤與雜貨店等第一線零售業者，進貨辨識、庫存轉換及商品管理所增加的時間成本與執行負擔，在此次修法討論中似乎也未受到足夠重視。

如果我們同樣檢視周邊亞洲國家的調整歷程，可以發現一個共同邏輯：漸進、可預期、同時也會給產業與消費者足夠的適應期。舉例來說，泰國從2006年50%，歷經2010、2014兩次調整，每次間隔約四年；馬來西亞自2009年起分三階段調整，間隔也都是約5年，即使是近年才起步的印尼，從2018年到2026年，調整週期拉長至7年。反觀台灣，前次調整才剛實施僅兩年，這次又計畫再調整，遠低於任何一國的週期，如此倉促行動，對比國際各國漸進舉措，實在是非常鮮明的差異。

公共政策的本質應該是治理，而不是鴕鳥政策。目前法案將進入朝野協商，政府不該再用「停滯審查」來迴避責任。唯有將健康風險審查機制徹底透明化、正常化，讓合法的回歸合法監管，集中全力嚴打非法的地下黑市，並給予第一線基層業者充分的溝通與緩衝空間，才能讓台灣的菸害防制政策重回正軌。如果合法審查持續停滯、非法市場持續擴張，最終受益的恐怕不會是公共健康，而是地下黑市。

本文作者為社會觀察家兼研究生